塞浦路斯“税变”警示:存款保险不可或缺



  • 2019-06-17
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3月26日,塞浦路斯与欧盟、欧洲央行和IMF组成的“三驾马车”达成协议:塞浦路斯国内第二大银行Laiki将会被关闭,该行所有存款在10万欧元以上、未受保险担保的银行账户将被强制减记;10万欧元以下的银行账户则受到保护。

这让塞浦路斯10万欧元以下的储户逃过一劫,也凸显了存款保险制度的重要性。

塞浦路斯最初的救助版本为:3月16~17日,塞浦路斯政府提议通过对每个银行存款账户征税筹集58亿欧元,10万欧元以下及10万元欧元以上存款分别一次性课征6.75%和9.9%的税。若此提议真正实施,将严重冲击泛欧存款保险机制。这一存款保险机制是欧洲在2008年后为了重建信心,对存款金额低于10万欧元账户做出保护承诺。

好在3月19日的投票中,塞浦路斯议会否决了课征存款税。究其原因,存款保险制度发挥了很大作用,毕竟这一制度曾承诺过10万欧元以下存款将受保护。

塞浦路斯事件对中国的启示在于,保护储户的利益,存款保险制度不可或缺。目前,中国并未建立存款保险制度,而截至今年2月末,全国本外币存款余额已高达96万亿元。

仅少数国家未建立

存款保险制度始于上世纪30年代的美国。美国著名经济学家弗里德曼对美国存款保险制度给予了高度评价:“对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。”

存款保险制度是一国重要的金融基础设施,尤其是利率市场化以后,如果没有存款保险制度,银行业经营和存款人将面临较大风险。目前,全球建立了存款保险制度的国家和地区已经超过了100个。在金融稳定理事会的24个成员国(地区)中,只有南非、沙特阿拉伯和中国没有建立。

一直以来,中国并没有建立存款保险制度。在中国,银行存款获得政府背书,是以国家信用、中央财政信用作为担保,由中央银行和地方政府承担个人债务清偿。

例如,上世纪90年代中期以来,全国有几百家中小金融机构退出市场或者难以为继,主要依靠人民银行再贷款来保障存款人利益。但这种救助方式,在一定程度上增加了政府的成本。

今年两会期间,全国人大代表、均瑶集团董事长王均金建议尽快建立存款保险制度。理由是,我国长期以来在经营不善的金融机构退出市场过程中,往往是由中央银行和地方政府承担个人债务的责任,这种隐性存款保险制度模式不仅给各级财政带来沉重负担,而且导致中央银行货币政策目标扭曲的问题。

而人民银行武汉分行行长殷兴山日前也呼吁,加快建立存款保险制度,为多层次金融安全网加设一道屏障。近年来发生的国际金融危机,我们不能不吸取教训,防患于未然。

“存款保险制度建立是保障存款人特别是中低收入存款人的利益之需。”殷兴山还认为,目前,制约我国民营金融机构发展的一个现实问题是缺乏公平的竞争环境,这与我国尚未建立存款保险制度密切相关。“在没有存款保险的情况下,只能通过政府隐性担保来保障存款人利益,政府隐性担保往往更倾向于国有银行和大型银行,这就导致民营金融机构和中小金融机构在竞争中处于不利地位。”

事实上,人民银行行长周小川也在多个场合强调了存款保险制度的重要。在周小川看来,存款保险制度是金融安全网的重要组成部分,在这次国际金融危机中,存款保险制度防范、控制和处置风险的作用得到了进一步的验证和肯定。

护航利率市场化

“存款保险制度将为利率市场化创造更好的条件。”国泰君安高级经济学家林采宜则在接受《第一财经日报》采访时称,当前推出存款保险制度,时机是合适的。

而从目前的情况来看,利率市场化改革的步伐似乎跑在存款保险制度之前。2012年,央行实质性重启利率市场化进程:金融机构存款利率浮动区间的上限调整为基准利率的1.1倍;贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.7倍。

“中国一直缺乏金融机构的市场退出机制。在储户传统观念中,银行存款拥有政府背书,不存在损失的问题。”一位股份制银行人士称,利率市场化一旦启动就不会轻易停留下来,存贷利率的放宽,已使中小银行备感压力。

一般而言,一国推进利率市场化普遍会出现金融机构大量倒闭的现象,而这种倒闭又必将危害到储户的利益。这种情况下,存款保险制度就显得十分必要。

以美国为例,美国实行利率市场化后,从1980年开始,众多的小银行开始倒闭。1987年至1991年,平均每年有200家小银行倒闭。其间,从1934年1月1日开始就提供存款保险服务的联邦存款保险公司发挥了重要作用。

人民银行研究院原局长张健华在其撰写的《利率市场化的全球经验》一书中也称,各国往往在利率市场化改革之前或者改革进展的过程中建立存款保险制度,为利率市场化改革的顺利进行提供制度保障。

而此前不久,银监会副主席蔡鄂生在接受媒体采访时曾称,建议尽快出台《金融机构破产条例》,建立和规范金融机构的市场退出。他还称,《金融机构破产条例》要配合存款保险制度出来。“存款保险制度也在加紧地搞,牵头的部门是人民银行。”

中国推出时机成熟?

人民银行在最新发布的《金融稳定报告》中明确称,在借鉴国际金融危机中各国风险处置经验基础上,推进建立存款保险制度,积极推动建立市场化的退出机制,先后多次完善存款保险制度设计方案,目前我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟。

下一步,人民银行将按照全国金融工作会议要求, 尽快推出功能完善、权责统一、运行有效的存款保险制度。

除此之外,一行三会联合下发的《金融业发展和改革“十二五”规划》也提出,“十二五”时期,存款保险制度等金融安全网制度要基本建立。“建立健全存款保险制度,加快存款保险立法进程,择机出台《存款保险条例》,明确存款保险制度的基本功能和组织模式。”

从全球范围来看,一国的存款保险制度主要有四类。

一是纯粹的“付款箱”型,仅负责对受保存款进行赔付。二是“强付款箱”型,除负责对受保存款赔付外,还适度参与风险处置,包括向高风险银行提供流动性支持,为银行重组提供融资等。三是“损失最小化”型,存款保险机构积极参与处置决策,并可运用多种风险处置工具和机制,实现处置成本最小化。四是“风险最小化”型,存款保险机构具有广泛的风险控制职能,既有完善的风险处置职能,又有一定的审慎监管权。

美国、日本等大型经济体存款保险制度主要采取“损失最小化”型和“风险最小化”型,新加坡、荷兰等中小型经济体或者长期未发生大规模金融风险的国家主要采取“付款箱”型和“强付款箱”型。




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